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e Parlement français doit débattre mercredi 4 septembre d'une intervention militaire en Syrie. Cet échange avec le gouvernement n'a pas besoin d'être suivi d'un vote : le président est seul décisionnaire dans ce domaine. Une particularité qui ne se retrouve pas systématiquement ailleurs dans le monde.
FRANCE
En France, la Constitution stipule que le président, en tant que chef des armées, est décisionnaire en matière d’intervention à l’étranger. Il dirige les différents conseils et comités militaires. De son côté, le Premier ministre est garant de la Défense nationale. Historiquement, le Parlement n’avait de compétence dans ce domaine que pour déclarer la guerre, une mesure jamais vue du temps de la Ve République.¢
Le Parlement n’a, en réalité, qu’un droit d’information sur les opérations extérieures. Il a d’ailleurs fallut attendre 2008 pour qu’une réforme constitutionnelle garantisse ce pouvoir parlementaire qui reste limité. La présidence n’a comme obligation que d’informer les élus, dans les trois jours qui suivent le déclenchement des opérations. Lors de cette information, qui peut être suivie d’un débat, les données présentées restent à la discrétion de l’Élysée qui doit simplement préciser les objectifs de la mission.
Au cours des années 2000, les parlementaires ont régulièrement dénoncé ce déséquilibre des pouvoirs, obtenant satisfaction en 2008. Les élus votent désormais le maintien d’une opération au cours d’un débat qui doit se tenir dans les quatre mois suivant le déclenchement des hostilités. Jusqu’ici, ils ont systématiquement reconduit les mandats des troupes déployées en Afghanistan, au Liban, au Kosovo, au Tchad, en République centrafricaine, en Côte d’Ivoire, en Libye ou encore plus récemment au Mali.
Le Parlement bénéficie aussi d’un pouvoir réel en matière budgétaire puisque c’est lui qui valide les comptes de la Défense, notamment pour ce qui est du portefeuille consacré aux opérations extérieures.
Si malgré tout, le gouvernement décide de soumettre la décision d’une intervention extérieure au Parlement, il peut le faire au titre de l’article 49-1 de la Constitution comme ce fût le cas en 1991 lors de la première guerre du Golfe. Il permet d’engager un débat, éventuellement suivi d’un vote, sur un sujet de politique générale. En cas de refus des parlementaires, le gouvernement peut être amené à démissionner. Une autre version de cette démarche existe au travers de l’article 50-1 qui n’amène que l’une des deux chambres parlementaires à voter et qui n’implique pas de renouvellement du gouvernement en cas de déception.
ETATS-UNIS
Aux États-Unis, la relation entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, en matière d’opérations extérieures, est en perpétuelle évolution. La Constitution prévoit que le président est le commandant en chef des forces armées et qu’il peut, en tant que tel, décider d’une intervention et la mener à son terme. Le texte indique que le Congrès, de son côté, a la possibilité de déclarer une guerre, la financer et suivre son avancement. La pratique a montré que le chef de l’État a bénéficié en général, quelles que soient les critiques, d’une très grande autonomie dans la menée d’une opération à l’étranger.
En 1973, la Résolution sur les pouvoirs militaires a introduit quelques spécificités plus précises. Elle prévoit notamment que le président consulte aussi souvent que possible le Congrès sur les opérations en cours ou à venir. S’il décide le déploiement de la force sans avoir consulté le Congrès, il doit l’en informer sous 48 heures. Les parlementaires bénéficient alors d’un délai de soixante jours pour s’opposer à l’opération. Le cas échéant, le retrait des troupes est obligatoire, situation qui ne s’est présentée qu’une seule fois dans l’histoire récente des États-Unis, au cours de la crise de Mayaguez en 1975.
La décision de Barack Obama de soumettre une intervention en Syrie à un vote du Congrès est perçue par de nombreux analystes américains comme un précédent. Le président a promis de se plier à la décision des élus, quitte à mettre de côté sa prérogative en matière de décision dans ce domaine. Pour les observateurs, ce choix pourrait réduire durablement la marge de manœuvre du président.
Il faudra attendre la rentrée du Parlement américain pour engager le vote en question, au cours de la semaine du 9 septembre au plus tôt. En attendant, les élus ont commencé à s’exprimer dans les médias sur le texte de deux pages présenté par le président. La plupart d'entre eux semblent bien décidés à l’amender au maximum pour prévenir toute interprétation abusive du projet, notamment en ce qui concerne le déploiement de troupes au sol.
GRANDE-BRETAGNE
Au Royaume-Uni, c’est le monarque qui est seul habilité à déclarer la guerre. Le Premier ministre peut, au nom du roi – ou de la reine – mettre en œuvre un projet d’intervention militaire.
Les modalités de décision restent parfaitement informelles en Grande-Bretagne. Ainsi, le Premier ministre n’a pas comme obligation de soumettre son projet au Parlement. La tradition veut que le chef du gouvernement le fasse pour les conflits de grande envergure, comme ce fût le cas en 1939 en Europe, en 1982 pour les Malouines ou encore en 2003 pour l’Irak. Le Premier ministre peut cependant décider de passer outre, si l’urgence l’impose. Il doit dans ce cas justifier « le plus vite possible » sa décision.
Une fois le projet d’intervention communiqué, le Parlement dispose de 48 heures maximum pour proposer des amendements et voter. Dans le cas de la Syrie, les échanges ont duré un peu plus de sept heures avant que les élus ne refusent le déploiement de forces britanniques, avec 13 voix d’écart.
Le gouvernement pourrait dès lors décider de proposer un nouveau projet d’intervention, en modifiant les modalités de celle-ci. Il assure cependant que l’idée n’est absolument pas à l’ordre du jour et que, dès lors que le Parlement a rejeté l’idée d’une action militaire en Syrie, la question ne serait plus envisagée.
ALLEMAGNE
En Allemagne, la Constitution place l’armée sous tutelle du Parlement. Elle répond cependant aux ordres du Chancelier en temps de guerre et du ministre de la Défense en temps normal. La Loi fondamentale prévoit que ce dernier décide de toute question concernant les forces armées, notamment en matière de déploiements à l’étranger.
L’armée allemande peut intervenir à l’étranger à condition que le Bundestag approuve la mission confiée. Les parlementaires peuvent autoriser ou mettre fin à une opération à l’étranger. Ils ne peuvent cependant jamais proposer une intervention, cette tâche étant dévolue au ministre de la Défense. Traditionnellement, les débats parlementaires avant un déploiement sont particulièrement longs et précis, rendant Berlin peut réactif face à une crise internationale. La Constitution prévoit une exception en cas de déploiement de faible intensité mais cette mesure n’a jamais été utilisée.
Au sein du Bundestag, la commission de la défense bénéficie d’un statut spécifique. La Constitution allemande considère ce contrôle sur le pouvoir exécutif comme prioritaire. Les membres de cette commission sont les seuls à pouvoir, de leur propre initiative, se constituer en une commission d’enquête spécifique.
L’Allemagne dispose de plus d’une spécificité parlementaire supplémentaire. Le Bundestag élit tous les cinq ans un Commissaire parlementaire aux forces armées qui n’est ni fonctionnaire, ni parlementaire. Chargé de veiller au respect des droits des forces militaires, il bénéficie d’un droit à l’information et se rend régulièrement sur le terrain. Sans être directement intégré dans le processus de décision, en ce qui concerne les interventions, il est régulièrement entendu par les élus sur les opérations en cours.
ESPAGNE
En Espagne, le Premier ministre engage les forces armées sans avoir besoin d’une autorisation du Parlement. C’est ce qui s’est produit lors de la participation de Madrid aux opérations en Irak, en 2003. Depuis 2004, une tradition de consultation parlementaire s’est cependant instaurée.
PAYS-BAS
Aux Pays-Bas, une déclaration de guerre requiert la mobilisation des deux chambres du Parlement dans une session extraordinaire. Pour tous les autres types d’opérations militaires, y compris à l’étranger, le gouvernement bénéficie d’une absolue liberté et doit simplement informer les élus. Dans la pratique, le Parlement a toujours été consulté avant que des militaires néerlandais ne soient envoyés en mission.
ITALIE
La Constitution italienne prévoit que le gouvernement est responsable de la politique étrangère et de l’action militaire. Sa seule obligation est d’informer le Parlement, sans que les modalités ne soient précisées. La pratique veut que le gouvernement transmette un dossier aux élus ou à l’une des commissions spécialisées. Un débat peut avoir lieu afin d’orienter le projet militaire. Le Parlement exerce un contrôle budgétaire en décidant des moyens alloués aux différentes opérations auxquelles participent les forces italiennes.
AUSTRALIE
En Australie, le Premier ministre décide seul du déploiement de forces militaires. Comme en Grande-Bretagne, il peut soumettre ce type de projet à la Chambre des Représentants. Il s’agit cependant généralement d’une note d’information, plus que d’un vote de confirmation. En 2003, lors de l’invasion de l’Irak, Cambera a ainsi organisé un vote parlementaire alors que l’annonce de la participation des forces australiennes avait déjà été annoncée. Les élus réclament régulièrement un meilleur contrôle parlementaire sur cet aspect du pouvoir exécutif.¢
Avec RFI
